再進一(yī)名！時隔13年重啓的特别國債，或主要用于基建

中(zhōng)共中(zhōng)央政治局3月27日召開(kāi)會議，分(fēn)析國内外(wài)新冠肺炎疫情防控和經濟運行形勢，研究部署進一(yī)步統籌推進疫情防控和經濟社會發展工(gōng)作。

與2月21日召開(kāi)的中(zhōng)央政治局會議相比，此次會議首次明确要“抓緊研究提出積極應對的一(yī)攬子宏觀政策措施”，并對宏觀政策内容進行了具體(tǐ)闡述，釋放(fàng)了極強的政策信号。此外(wài)，還首次提到适當提高财政赤字率、發行特别國債。

一(yī)般國債的籌集資(zī)金用于彌補财政赤字，補充國家财政資(zī)金；而特别國債資(zī)金則專門服務于特定政策，支持特定項目需要。我(wǒ)(wǒ)國以往特别國債的發行目的在于等值交換或購買資(zī)産，而非對預算赤字的融資(zī)。

從預算管理來看，特别國債仍屬于政府債務。按照國債餘額管理辦法，納入中(zhōng)央财政國債餘額管理，在發行時調整國債餘額，不列入财政赤字，其收支納入中(zhōng)央政府性基金預算。

華泰證券研究所副所長、固定收益首席分(fēn)析師張繼強表示，疫情沖擊之下(xià)，促進正常生(shēng)産生(shēng)活秩序、穩定就業大(dà)局和打赢脫貧攻堅戰仍是政策應堅守的底線，适時的政策儲備有較大(dà)必要性。當前我(wǒ)(wǒ)國積極财政政策尤其是中(zhōng)央杠杆率仍有空間，地方專項債、政策性金融等工(gōng)具較爲充足。

不過，張繼強介紹，特别國債具有諸多優勢，在高度不确定性的環境之下(xià)，适時、适度重啓特别國債的發行有一(yī)定必要性：

1.針對特定用途發行，更加契合當前應對疫情沖擊的政策目标；

2.隻需人大(dà)常委會審議，更加有利于相機決策；

3.爲中(zhōng)央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府債務過快上升；

4.用途更加靈活。

在全球疫情蔓延的環境下(xià)，多位專家認爲我(wǒ)(wǒ)國有必要采取較強的刺激政策促進經濟恢複性增長。中(zhōng)國人民大(dà)學副校長劉元春認爲，要想擺脫經濟休克停擺，使經濟循環常态化，必須要有“大(dà)推動”，足夠克服運行前的摩擦力，産生(shēng)“破冰效應”，才能使中(zhōng)國經濟循環常态化。應當考慮将接近10%的準備金率所凍結的十幾萬億元資(zī)金轉化爲國債或特别債券，爲财政和貨币政策寬松騰挪出空間。

從曆史上的刺激政策來看，特别國債産生(shēng)的促進經濟穩定的效益明顯，而政策副作用也較少。

改革開(kāi)放(fàng)以來，我(wǒ)(wǒ)國特别國債隻發行過兩次：

第一(yī)次，1998年8月向四大(dà)國有獨資(zī)商(shāng)業銀行發行了2700億元長期特别國債，所籌集的資(zī)金全部用于補充國有獨資(zī)商(shāng)業銀行資(zī)本金。

第二次，2007年發行15500億元特别國債，用于購買約2000億美元外(wài)彙，作爲即将成立的國家外(wài)彙投資(zī)公司的資(zī)本金。

1998年，發行特别國債的主要目的是爲了提高我(wǒ)(wǒ)國四大(dà)行資(zī)本金，使其滿足《巴塞爾協議》關于資(zī)本充足率的要求，同時解決因頻(pín)繁出現的壞賬問題而對我(wǒ)(wǒ)國銀行體(tǐ)系帶來的沖擊。

2007年，在國際經濟失衡的背景下(xià)，我(wǒ)(wǒ)國國際收支呈現“雙順差”局面。發行特别國債主要是爲了維護經濟穩定運行和物(wù)價穩定，緩解央行對沖的壓力。

兩次特别國債用途不同，對市場流動性的影響也有區别。1998年央行大(dà)幅降準爲購買特别國債提供資(zī)金，釋放(fàng)了超過2400億元存款準備金，提高了貨币供應量。2007年特别國債發行主要采用定向方式，實質是央行外(wài)彙和财政部特别國債雙方内部的一(yī)種資(zī)産交換，對市場流動性的影響偏中(zhōng)性。

發行了特别國債，财政政策更爲積極，而貨币政策往往會與财政政策相配合。1998年，購買特别國債的資(zī)金就來源于降準。中(zhōng)信證券固定收益首席分(fēn)析師明明表示，貨币政策要配合财政刺激，進而拉動實際需求、改善企業的資(zī)産負債表和利潤表。當前貨币偏謹慎，可能是留足彈藥等待财政發力。後續随着财政加碼，貨币政策可能進一(yī)步寬松，仍然存在全面降準、降息和存款基準利率調整的可能。

不少分(fēn)析人士建議發行規模在1萬億元到2萬億元左右。

交行首席研究員(yuán)唐建偉表示，“可以借此次疫情救助中(zhōng)小(xiǎo)企業爲契機，通過發行特别國債來設立專門支持中(zhōng)小(xiǎo)企業的政策性銀行，并且将其作爲中(zhōng)小(xiǎo)企業政策性金融支持體(tǐ)系的核心。”

他表示，小(xiǎo)微企業融資(zī)難融資(zī)貴的問題一(yī)直存在，也是受疫情沖擊最大(dà)的群體(tǐ)，本身就是财政應該救助的主要對象。如設立這樣一(yī)個機構，既可以保障國家扶持中(zhōng)小(xiǎo)企業的各項政策順利實施，又(yòu)可以改善中(zhōng)小(xiǎo)企業的融資(zī)環境，緩解嚴重制約中(zhōng)小(xiǎo)企業發展的融資(zī)問題，還可以彌補目前三大(dà)政策性銀行不能惠及中(zhōng)小(xiǎo)企業而商(shāng)業銀行在這方面又(yòu)積極性不夠的問題。

中(zhōng)信證券分(fēn)析師則預計，特别國債或主要用于基建補短闆，在專項債和政策性金融的基礎上，進一(yī)步加強基建對穩定經濟的作用，以應對經濟增速下(xià)行壓力和就業壓力。

對特别國債的發行過程，張繼強表示，有三種可能的方式。

方式一(yī)，由财政部定向發行特别國債給商(shāng)業銀行，利率參照再貸款利率，央行通過降準或者再貸款爲商(shāng)業銀行提供等量流動性，财政部借此進行财政貼息、轉移支付和支持基建投資(zī)等。爲了提高商(shāng)業銀行持有特别國債的意願，也可考慮允許商(shāng)業銀行将特别國債用于存款準備金繳納的方式。

方式二，參照2007年特别國債的發行方式，可由央行借道政策性銀行的方式購買部分(fēn)特别國債。

方式三，還可進一(yī)步創新特别國債的使用方式，用于支持銀行永續債發行，提升商(shāng)業銀行的信貸投放(fàng)能力和意願。