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績效管理，PPP進入高質量發展下(xià)半場

作者/來自：濟邦咨詢發布日期：2020-04-08

績效管理，PPP進入高質量發展下(xià)半場


績效管理的概念在國家出台的PPP相關規範中(zhōng)一(yī)直未曾缺席，财辦金〔2017〕92号文中(zhōng)的“項目建設成本與運營績效考核結果挂鈎部分(fēn)占比不得少于30%”和财金〔2019〕10号文中(zhōng)的“建立完全與項目産出績效相挂鈎的付費(fèi)機制”更是如一(yī)記“響雷”，業内已普遍認識到PPP項目績效管理的重要性。然而因缺乏統一(yī)指引，不同地區、項目的績效管理水平參差不齊。《指引》的出台爲PPP項目的績效管理提供了明确的指導，有利于促進PPP項目建設運營期内績效相關工(gōng)作的規範、标準化運行。
總體(tǐ)而言，《指引》從以下(xià)六個方面建立了全生(shēng)命周期績效管理體(tǐ)系：（1）确立了系統的、貫穿全生(shēng)命周期的績效管理活動體(tǐ)系，明确了績效管理“幹什麽”；（2）設置了“開(kāi)展績效管理+指導監督”的績效管理主體(tǐ)和分(fēn)工(gōng)結構，明确了績效管理“誰來幹”；（3）提高了對前期工(gōng)作的績效管理要求，明确了績效管理“怎麽準備”；（4）制定了詳細的績效管理工(gōng)作内容和程序，明确了績效管理“怎麽做”；（5）規定了結果應用的方向和方式，明确了績效管理“用于什麽”；（6）提出了組織保障要求，明确了績效管理“如何貫徹”。
一(yī)、PPP項目績效管理規範的發展脈絡
在《指引》出台之前，我(wǒ)(wǒ)國關于PPP項目績效管理的相關規範主要爲中(zhōng)共中(zhōng)央、國務院和國家發展改革委員(yuán)會、财政部等部委出台的政策文件中(zhōng)關于要求進行績效評價和中(zhōng)期評估相關政策規範。這些政策文件雖逐漸豐富了對PPP項目的績效管理要求，但較爲分(fēn)散。
此類文件主要包括：

  • 《中(zhōng)共中(zhōng)央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中(zhōng)發〔2018〕34号）：“積極開(kāi)展涉及一(yī)般公共預算等财政資(zī)金的政府投資(zī)基金、主權财富基金、整合社會資(zī)本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。”

  • 《國務院辦公廳轉發财政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資(zī)本合作模式指導意見的通知(zhī)》（國辦發〔2015〕42号）：“建立政府、公衆共同參與的綜合性評價體(tǐ)系，建立事前設定績效目标、事中(zhōng)進行績效跟蹤、事後進行績效評價的全生(shēng)命周期績效管理機制，将政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績效評價挂鈎，并将績效評價結果作爲調價的重要依據，确保實現公共利益最大(dà)化。”

  • 《财政部關于印發<項目支出績效評價管理辦法>的通知(zhī)》（财預〔2020〕10号）：“一(yī)般公共預算、政府性基金預算、國有資(zī)本經營預算項目支出的績效評價适用本辦法。涉及預算資(zī)金及相關管理活動，如政府投資(zī)基金、主權财富基金、政府和社會資(zī)本合作（PPP）、政府購買服務、政府債務項目等績效評價可參照本辦法執行。”
  • 《關于推進政府和社會資(zī)本合作規範發展的實施意見》（财金〔2019〕10号）：“建立完全與項目産出績效相挂鈎的付費(fèi)機制，不得通過降低考核标準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。”
  • 《關于規範政府和社會資(zī)本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理的通知(zhī)》（财辦金〔2017〕92号）：“存在下(xià)列情形之一(yī)的項目，不得入庫：未建立按效付費(fèi)機制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目産出績效相挂鈎的付費(fèi)機制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補助在項目合作期内未連續、平滑支付，導緻某一(yī)時期内财政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果挂鈎部分(fēn)占比不足30%，固化政府支出責任的。”
  • 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（财政部 中(zhōng)華人民共和國住房和城鄉建設部 中(zhōng)華人民共和國交通運輸部 中(zhōng)華人民共和國水利部 中(zhōng)國人民銀行令第25号）：“實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分(fēn)析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或财政補貼進行調整的機制，保障所提供公共産品或公共服務的質量和效率。實施機構應當将社會公衆意見作爲監測分(fēn)析和績效評價的重要内容。”
  • 國家發展改革委員(yuán)會《關于依法依規加強PPP項目投資(zī)和建設管理的通知(zhī)》（發改投資(zī)規〔2019〕1098号）：“根據PPP項目合同約定，加強對社會資(zī)本方履約能力全過程動态監管，防止因社會資(zī)本方超出自身能力過度投資(zī)、過度舉債，或因公司股權、管理結構發生(shēng)重大(dà)變化等導緻項目無法實施。依照規定将存在嚴重失信行爲的地方政府、社會資(zī)本，通過“信用中(zhōng)國”網站等平台向社會公示，由相關部門依法依規對其實施聯合懲戒。”
  • 《關于印發<傳統基礎設施領域實施政府和社會資(zī)本合作項目工(gōng)作導則>的通知(zhī)》（發改投資(zī)〔2016〕2231号）：“PPP項目合同中(zhōng)應包含PPP項目運營服務績效标準。項目實施機構應會同行業主管部門，根據PPP項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作爲項目公司或社會資(zī)本方取得項目回報的依據。項目實施機構應會同行業主管部門，自行組織或委托第三方專業機構對項目進行中(zhōng)期評估，及時發現存在的問題，制訂應對措施，推動項目績效目标順利完成。”

随着PPP項目逐漸進入建設期及運營期，項目績效管理的各類實操問題逐漸凸顯。《指引》響應PPP行業發展需求應運而生(shēng)，爲PPP項目的績效管理提供了更爲明确的指導。

二、《指引》要點分(fēn)析
（一(yī)）PPP項目績效管理的内涵和主體(tǐ)
1.建立PPP項目全生(shēng)命周期績效管理機制
《指引》将PPP項目績效管理界定爲績效目标和指标管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動，這些管理活動在過往的規範中(zhōng)曾被提及，《指引》首次将這些概念進行系統歸集，将前述項目管理活動前後串聯，層層遞進，保證績效管理活動貫穿PPP項目從準備到移交階段的全生(shēng)命周期。
2.明确績效管理主體(tǐ)及分(fēn)工(gōng)結構
相較于《政府和社會資(zī)本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）》（财辦金〔2019〕39号，以下(xià)簡稱“征求意見稿”），《指引》中(zhōng)的績效管理主體(tǐ)和分(fēn)工(gōng)更加清晰明确，設置了“開(kāi)展績效管理+指導監督”分(fēn)工(gōng)結構安排：（1）項目實施機構——PPP項目的績效管理工(gōng)作主要由項目實施機構開(kāi)展；（2）财政部門——負責績效管理制度建設、業務指導及再評價、後評價工(gōng)作（監督工(gōng)作）；（3）行業主管部門——對項目實施機構的績效管理工(gōng)作進行指導和負責建立健全本行業、本領域核心績效指标體(tǐ)系。
上述分(fēn)工(gōng)避免了在具體(tǐ)PPP項目績效管理工(gōng)作中(zhōng)跨部門監管難以施行和多部門職責分(fēn)工(gōng)難以厘清的問題。同時爲了保障績效管理工(gōng)作的專業性，《指引》允許必要時委托第三方機構協助。
【但是在PPP項目績效管理實操中(zhōng)，對于具有高度專業性的項目或涉及多行業的項目，如果完全由項目實施機構自行開(kāi)展績效管理工(gōng)作可能會面臨權限和專業上的困難。比如具有高度專業性的軌道交通項目，如果實施機構與行業主管部門不一(yī)緻，行業主管部門僅提供指導不足以保證績效管理的質量；又(yòu)如較爲複雜(zá)的片區開(kāi)發項目，項目内容可能涉及多部門，實施機構缺乏全面的管理能力。因此，（1）對于普通的單體(tǐ)項目、項目實施機構和行業主管部門重合的項目，由項目實施機構負責績效管理工(gōng)作較爲合适；（2）對于實施機構專業能力欠缺、涉及多部門多行業的項目，項目實施機構可根據項目實際情況和績效管理需求，成立以項目實施機構爲主導、相關部門參與的績效管理工(gōng)作小(xiǎo)組，促進該類PPP項目績效管理工(gōng)作的順利實施。】
【同時，由于PPP項目的專業性和複雜(zá)性，财政部門在對PPP項目績效管理工(gōng)作進行監督時，可能面臨專業性不足和缺乏适合的抓手問題。此外(wài)，在實操中(zhōng)也需要關注政府各部門在監督時意見不一(yī)緻的處理。】
（二）PPP項目績效目标與績效指标管理
1.要求績效管理目标與指标持續穩定
《指引》對PPP項目績效目标與績效指标各階段管理提出了要求：
（1）準備階段，在項目的實施方案中(zhōng)編制總體(tǐ)績效目标和績效指标體(tǐ)系并經财政部門（會同相關主管部門）審核；
（2）采購階段，可對非實質性内容進行合理調整并在項目合同中(zhōng)予以明确；
（3）執行階段，原則上對績效目标和指标體(tǐ)系上不予調整，特定情況需要調整的需财政部門和主管部門審核後經本級政府批準；
（4）移交完成後，财政部門會同有關部門針對項目總體(tǐ)績效目标實現情況編制後評價指标體(tǐ)系。
根據《指引》的要求，項目實施機構需要在PPP項目準備階段編制出比較成熟的總體(tǐ)績效目标和績效指标體(tǐ)系，且後續調整面臨嚴格的條件和複雜(zá)的程序。
【就以上安排，實操中(zhōng)可能會遇到以下(xià)問題：一(yī)是PPP項目準備階段推進進度一(yī)般要求較高，且部分(fēn)行業PPP項目（如園區項目）在準備階段時可能僅有項目規劃、立項文件，後期分(fēn)階段實施，可能難以在前期編制出成熟、全面、覆蓋全生(shēng)命周期的績效指标體(tǐ)系；二是實操中(zhōng)較難界定何爲績效指标體(tǐ)系中(zhōng)的“非實質性内容”，可能出現爲避免違規不啓動非實質性調整和濫用非實質性調整兩種極端情況；三是執行階段的調整門檻高，需要本級人民政府批準，批準層級較高，而編制時報财政部門會同行業主管部門審核即可。】
以上問題對項目的前期準備工(gōng)作提出了較高的要求，項目實施機構及其咨詢機構可通過充分(fēn)論證、詳細設計提高績效目标和指标體(tǐ)系的合理性和穩定性。同時，對于項目内容逐步清晰的項目，随着項目需求的确定、各方對項目認識的提升，建議給績效目标和指标預留一(yī)定靈活性，使績效目标和指标的設置能與項目實際相匹配。
2.績效目标和指标與預算管理聯動
《指引》将績效目标分(fēn)爲總體(tǐ)績效目标和年度績效目标。總體(tǐ)績效目标在項目準備階段編制，年度績效目标和指标連同編制的預算申報材料一(yī)并報送财政部門審核。
【PPP項目績效管理VS财政預算績效評價？
該規定将PPP項目的績效管理與項目支出的預算管理相結合，可能便于财政部門統籌對項目的監督和預算管理。但實際上，PPP項目績效管理與政府投資(zī)項目的财政預算績效評價兩者的目标、邏輯、體(tǐ)系都有差别。PPP項目績效管理重在提高公共服務供給質量和效率，而财政預算績效評價着眼于提高财政資(zī)源配置效率和使用效益，PPP項目績效管理不是行政管理，它的幅度和深度不宜過深，更應該依照PPP項目合同的約定進行管理。】
（三）PPP項目績效監控
《指引》中(zhōng)關于績效監控的規定與《征求意見稿》中(zhōng)的規定變動較大(dà)，進行了績效監控内涵的“瘦身”和績效監控主體(tǐ)的調整。《征求意見稿》中(zhōng)的績效監控包含對PPP項目績效目标實現程度的監控和對PPP工(gōng)作推進情況的監控兩個層面。《指引》将績效監控的内容調整爲對PPP項目績效目标實現程度的監控，績效監控的主體(tǐ)也調整爲項目實施機構和項目公司（社會資(zī)本），分(fēn)别負責定期PPP項目績效監控和日常績效監控。
《指引》中(zhōng)對績效監控的規定，是将監控着眼于PPP項目的實施情況，避免了在PPP項目績效管理工(gōng)作中(zhōng)，摻入政府部門之間的監管，降低了監控工(gōng)作的執行難度。但是落實到實際操作中(zhōng)，每年至少開(kāi)展一(yī)次的績效監控工(gōng)作與績效評價工(gōng)作之間是否能夠厘清邊界，也考驗着項目實施機構的管理水平。
（四）績效評價
1.确定績效評價的時點和最低頻(pín)次要求
《指引》分(fēn)别爲建設期、運營期、移交完成後的績效評價工(gōng)作确定了時點和頻(pín)次要求。原則上項目建設期應結合竣工(gōng)驗收開(kāi)展一(yī)次績效評價，分(fēn)期建設的項目應當結合各期子項目竣工(gōng)驗收開(kāi)展績效評價；項目運營期每年度應至少開(kāi)展一(yī)次績效評價，每3-5年應結合年度績效評價情況對項目開(kāi)展中(zhōng)期評估；移交完成後應開(kāi)展一(yī)次後評價。
《指引》首次明文規定在建設期也要開(kāi)展績效評價，此規定符合全生(shēng)命周期績效管理的理念要求，需要注意的是：（1）實際操作時，應在項目合同中(zhōng)處理好建設期績效評價和竣工(gōng)驗收、以及竣工(gōng)驗收結果和績效評價結果應用之間的關系；（2）績效評價的工(gōng)作内容較多，包括建設期績效評價、運營期績效評價、中(zhōng)期評估和後評價，此外(wài)還需進行績效監控，因此在PPP項目合同中(zhōng)應慎重設置績效評價的具體(tǐ)時點和頻(pín)次，避免給執行階段帶來過高負荷，影響績效管理實效。
2.設置詳細的程序指引
《指引》爲績效評價設置了詳細的程序要求、提供了績效評價工(gōng)作方案和績效評價報告的參考模闆，爲PPP項目建設期和運營期的績效評價提供了一(yī)級、二級指标參考和指标解釋示範，爲具體(tǐ)落實程序要求提供了指導。
詳細的操作流程也對項目實施機構的評價工(gōng)作程序提出較高要求，主要包括：項目實施機構編制績效評價工(gōng)作方案後，需要組織專家對工(gōng)作方案進行評審；項目實施機構還應将PPP項目績效評價報告報送相關主管部門、财政部門複核等。
此外(wài)，附件4對“産出”指标和“産出”指标下(xià)的“項目運營”與“項目維護”指标提出了最低權重要求，并提出了原則上運營期績效評價不低于80分(fēn)才可全額付費(fèi)。上述内容雖爲參考内容，但是會對各地實施起到較強的指向性作用，實際在設置具體(tǐ)補貼挂鈎機制時，需要充分(fēn)考慮到不同行業的項目産出的差異性。
3.強化績效評價結果應用
《指引》中(zhōng)将績效評價結果應用分(fēn)爲按效付費(fèi)、落實整改、監督問責三部分(fēn)。其中(zhōng)按效付費(fèi)區分(fēn)政府付費(fèi)和可行性缺口補助項目、使用者付費(fèi)項目兩部分(fēn)。對于政府付費(fèi)和可行性缺口補助項目再次強調政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資(zī)本）績效評價結果完全挂鈎，體(tǐ)現了PPP項目以産出爲導向、重視公共服務質量的精神。但自财金〔2019〕10号文出台後，各地項目對“完全挂鈎”理解不一(yī)，在實踐中(zhōng)仍存在較大(dà)争議。《指引》還規定按效付費(fèi)具體(tǐ)按項目合同約定執行，這一(yī)點充分(fēn)尊重了項目合同的獨立性和PPP項目的個性。
（五）文件的追溯性
《指引》明确施行前已發布中(zhōng)标通知(zhī)書(shū)的項目如何适用本指引，即：對于績效評價指标及結果應用等條款，沿用采購文件或項目合同中(zhōng)約定，績效目标與績效指标體(tǐ)系不完善的，可參照《指引》補充完善；對于績效監控、績效評價相關工(gōng)作，要按照《指引》開(kāi)展。這一(yī)規定既尊重了原項目合同中(zhōng)的約定，也在最大(dà)限度地推廣《指引》中(zhōng)關于績效管理規定的适用。
但是《指引》對于實施方案或項目合同已經批複但尚未發布中(zhōng)标通知(zhī)書(shū)的項目未做特别說明。按照對《指引》的從嚴理解，實操中(zhōng)需要注意，如果此類項目的實施方案或項目合同中(zhōng)績效目标與指标體(tǐ)系不完善的，需要根據《指引》的規定進行必要的調整、完善和審批。
指引》的出台标志(zhì)着全面、系統的PPP項目績效管理體(tǐ)系初步形成。從PPP項目的初心出發，績效管理工(gōng)作應着眼于PPP項目目标的實現情況，是發現項目中(zhōng)存在的問題并解決問題的“治病救人”，而不是爲了監管而監管、爲了扣費(fèi)而監管。PPP績效管理着力于督促雙方履約，促進公共服務水平提升，并助力提升政府管理水平和社會資(zī)本運營能力，推動PPP市場趨向理性和成熟。

政策原文鏈接：重磅！《政府和社會資(zī)本合作（PPP）項目績效管理操作指引》印發

來源：濟邦咨詢

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