周蘭萍 孟奕：疫後基建投資(zī)的規範治理

此次疫情的暴發一(yī)方面加劇了各級政府财政增收壓力，讓未來經濟趨勢判斷變得更加難以預測；另一(yī)方面也暴露了我(wǒ)(wǒ)國在基礎設施和公共服務領域的薄弱環節。随着近期國家政策重心逐漸從針對疫情的應急防控向疫情後的複工(gōng)複産以及經濟複蘇轉移，如何有效利用現有經濟政策，刺激和規範基建市場健康發展成爲當下(xià)的重要課題。

（圖片來源于新浪證券）

面對疫情對全國經濟帶來的影響，2月26日，中(zhōng)央提出盡最大(dà)力量把疫情造成的經濟損失奪回來，确保實現全年經濟社會發展目标。與此同時，全國16個省市發布了總投資(zī)額高達37萬億的重點項目投資(zī)計劃清單。但與以往依靠加大(dà)基建投資(zī)拉動經濟的做法不同的是，本輪基建熱潮背後有着更爲深刻的政策内涵，我(wǒ)(wǒ)國長期以來穩步發展的基建市場也将迎來新的發展格局。

（一(yī)）既要“雪中(zhōng)送炭”，也要“有的放(fàng)矢”

從近期國家經濟工(gōng)作會議精神來看，實施積極的财政政策已成爲對沖疫情帶來的經濟負面影響以及補齊基礎設施和公共服務領域薄弱環節的迫切需求。同時，面對疫情給企業生(shēng)産帶來困難、造成财政增收壓力的局面，也必須加大(dà)财政支出，繼續研究出台階段性的減稅降費(fèi)措施來緩解企業經營困難。在總結此次疫情所暴露的我(wǒ)(wǒ)國基礎設施和公共服務的不足基礎上，相信未來的财政政策也将聚焦重點領域和重點地區，對新基建（5G基建、新能源汽車(chē)充電(diàn)樁、大(dà)數據中(zhōng)心等）、民生(shēng)（醫療衛生(shēng)、文化教育、應急防控等）、精準扶貧、城鄉一(yī)體(tǐ)化建設等重點領域以及受疫情影響較大(dà)和脫貧攻堅任務艱巨的重點地區給予傾斜支持。

（二）求“量”更要求“質”

不同于2008年四萬億投資(zī)刺激計劃，财政部劉昆部長明确指出，“單純靠擴大(dà)财政支出規模來實施積極的财政政策行不通，必須向内挖潛，堅持優化結構、盤活存量、用好增量”。可見，此次疫情後的經濟複蘇計劃，國家在保持合理财政支出強度的基礎上，将會更加強調财政政策的提質增效，提高政策和資(zī)金的指向性、精準性和有效性，确保财政經濟運行的可持續性。且在财政增收壓力加劇的情形下(xià)，各地方政府堅持量入爲出，從嚴控制新增項目支出，大(dà)力壓縮不必要的一(yī)般性支出從而加大(dà)重點領域的保障力度将成爲未來的常态。同時，加大(dà)存量資(zī)金和資(zī)産盤活力度，通過全面實施預算績效管理，提高資(zī)金使用效益也将成爲化解地方政府債務，推動供給側改革的重要方式。

從近期召開(kāi)的政治局會議明确提出加快推動建設一(yī)批重大(dà)項目的要求來看，國家在宏觀政策上以加大(dà)基建投資(zī)來穩定經濟增速的傾向已十分(fēn)明顯。但是，此次疫情不僅暴露出我(wǒ)(wǒ)國在基礎設施和公共服務領域的不足，也反映出當前我(wǒ)(wǒ)國在基礎設施投融資(zī)體(tǐ)制上仍存在一(yī)定的薄弱環節，如果不能采取相應的規範管理措施，則可能會阻礙新一(yī)輪積極财政政策的有效實施，也會影響社會資(zī)本參與基建投資(zī)的可持續性。

（一(yī)）政府融資(zī)渠道有限，社會資(zī)本獨木難支

雖然各地出台的萬億級别的重點項目投資(zī)計劃已在釋放(fàng)強有力的市場訊号，但是資(zī)金從哪裏來的問題仍然擺在眼前。一(yī)方面，自2014年起國家重點加強對地方政府債務管理以來，地方政府一(yī)直受制于投融資(zī)渠道狹窄的困境，雖然從2019年起地方專項債規模開(kāi)始擴容，但如此龐大(dà)的基建投資(zī)需求僅靠政府是不可能實現的。另一(yī)方面，過去(qù)幾年通過PPP等模式依靠高杠杆快速擴張、并以工(gōng)程利潤作爲支撐參與基建投資(zī)的社會資(zī)本，在當前金融監管、PPP市場收縮、企業去(qù)杠杆等多重因素作用下(xià)，也開(kāi)始面臨重資(zī)産、高負債的投資(zī)困境。因此，當前基建市場亟需拓寬投融資(zī)渠道爲政府和社會資(zī)本解困。

（二）重點投資(zī)方向引導較少，财政績效考核管理有待進一(yī)步加強

此次疫情已暴露出我(wǒ)(wǒ)國在基礎設施和公共服務領域尚有不少薄弱環節。此外(wài)，近年來我(wǒ)(wǒ)國整體(tǐ)投資(zī)增速放(fàng)緩，特别是基建投資(zī)增速回落較多，一(yī)些重點領域和項目存在較大(dà)投資(zī)缺口。雖然在國家宏觀政策層面已意識到應當聚焦基礎設施和公共服務領域中(zhōng)的不足，保持有效投資(zī)力度，促進内需擴大(dà)和結構調整，但從各地響應情況來看仍存在一(yī)定滞後性，政府“大(dà)包大(dà)攬”的傳統觀念加上投資(zī)決策監管機制和績效考核體(tǐ)系的部分(fēn)缺失導緻基建投資(zī)的效率并未顯著提高。

（三）融資(zī)成本偏高，收益和風險不匹配

基建項目多以公益性項目爲主，因此普遍存在投資(zī)額大(dà)、合作周期長、收益率偏低等特征，高投入、低回報和漫長的投資(zī)回報期使得很多社會資(zī)本對參與基建投資(zī)項目望而卻步，也使得項目可融資(zī)性成爲影響項目落地率的重要因素。對于使用者付費(fèi)類項目，由于我(wǒ)(wǒ)國長期以來缺少完善的服務定價機制，再加上市場需求不足等因素，往往會導緻項目收益偏低，社會資(zī)本無力承擔全部的市場風險，該類項目往往也不受銀行等金融機構的青睐。對于政府付費(fèi)或補貼類項目，由于缺乏完善的政府補貼調價和監管制度，使得社會資(zī)本的收益亦存在不确定性，金融機構往往要求提供額外(wài)的擔保增信措施，加劇了社會資(zī)本特别是民營企業的融資(zī)難度，也導緻民營資(zī)本的融資(zī)成本居高不下(xià)。

（四）投融資(zī)環境有待進一(yī)步改善，權利救濟渠道有限

吸引社會資(zī)本參與基礎設施和公共服務領域的項目投資(zī)，提高社會資(zī)本積極性，應以構建良好的投資(zī)環境爲首要前提，但是當前基礎設施投融資(zī)相關法律體(tǐ)系的不健全，都在一(yī)定程度上阻礙了基建市場的健康可持續性發展。2019年底最高人民法院頒布《關于審理行政協議案件若幹問題的規定》，将特許經營協議和部分(fēn)PPP協議明确列入行政協議管轄範圍後，不少業内人士認爲可能會導緻社會資(zī)本的權利救濟渠道進一(yī)步受到限制，進而挫傷民間資(zī)本參與基建投資(zī)的積極性，也不利于疫情影響下(xià)穩投資(zī)、穩增長、穩預期等宏觀政策目标的實現。