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有的放(fàng)矢、精準細作—2020年中(zhōng)國PPP發展建議

作者/來自：徐向東 倪楊 徐衛東發布日期：2020-03-12

2020年，庚子之年，跌宕起伏。華夏蒙難，病毒籠罩，怆然泣下(xià)。然我(wǒ)(wǒ)華夏，皇天後土，曆數千載，經久不衰。天佑中(zhōng)華，終必複振！

疫情既是磨難又(yòu)是機遇，也終将過去(qù)！面對疫情帶給我(wǒ)(wǒ)國經濟的下(xià)行壓力，PPP這一(yī)工(gōng)具應進一(yī)步發力。2020年度，中(zhōng)國PPP如何進一(yī)步發展，筆者提出如下(xià)建議：

精耕細作，莫忘初心

中(zhōng)國PPP源自國際，然而與國際PPP顯著不同（見筆者另一(yī)篇文章中(zhōng)國PPP與國際PPP十大(dà)不同點）。其中(zhōng)的一(yī)個不同點就是，PPP的原理、目标和定義是不同的。中(zhōng)國PPP起自2013年11月12日《中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》，啓動于2014年9月21日國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43号），開(kāi)端于2014年9月23日财政部發布的《關于推廣運用政府和社會資(zī)本合作模式有關問題的通知(zhī)》（财金[2014]76号）。因此，中(zhōng)國PPP伊始定位不是一(yī)種融資(zī)工(gōng)具，而是體(tǐ)制機制變革，筆者認爲，這也是中(zhōng)國PPP的初心。
新冠疫情的發生(shēng)對所有人都是一(yī)個新的考驗，很多事情都值得深思和探讨。例如，據新聞報道，由于大(dà)量外(wài)界捐助物(wù)資(zī)堆放(fàng)在倉庫裏不能及時送達相關醫院，領取物(wù)資(zī)的中(zhōng)間手續複雜(zá)低效，某會受到輿論的強烈質疑和吐槽。抛開(kāi)其失職失責的問題不說，捐助物(wù)資(zī)發放(fàng)本身從側面再次驗證了一(yī)個颠撲不破的真理，即大(dà)包大(dà)攬是行不通的，專業的事情隻有由專業的人做，才能提高效率和保證質量，而這也是采用PPP模式最核心的機理之一(yī)。再舉個例子，2月3日開(kāi)始收治患者的武漢火(huǒ)神山醫院，建成投用的雷神山醫院，從建設到運營，背後都有強大(dà)的社會資(zī)本支持。除兩家主力建設單位外(wài)，還有勞務承包、施工(gōng)機械設備保養、通信網絡、水處理、供配電(diàn)等衆多民營社會資(zī)本的參與。正是政府和社會資(zī)本的精誠合作，資(zī)源互補，才保證了兩家醫院的順利交付使用。因此，政府與社會力量等市場力量相結合，形成對接，各司其職，各負其責，政府和社會資(zī)本合作最有效果， “官督民辦（PPP）”比“官督官辦”更有效率。
新館疫情沖擊下(xià)暴露出中(zhōng)國民生(shēng)基礎設施建設與公共服務的不足，然後從深層次來看，還是體(tǐ)制機制的問題。政府大(dà)包大(dà)攬，必然收支龐大(dà)，同時也不專業。隻有簡政放(fàng)權，放(fàng)開(kāi)市場準入、改善營商(shāng)環境，讓專業的人做專業的事情。用好PPP模式這個工(gōng)具，進一(yī)步深化改革，讓市場在資(zī)源配置中(zhōng)真正起到決定性作用，不忘初心。

有的放(fàng)矢

建立PPP項目鼓勵清單


中(zhōng)國PPP應用于能源、交通、水利、生(shēng)态建設和環境保護、市政工(gōng)程、城市綜合開(kāi)發、農業、林業、科技、保障性住房、旅遊、醫療、養老、教育、文化、體(tǐ)育、社會保障、政府基礎設施等19個行業。然而，每個行業對PPP模式應用的需求力度是不同的，各個行業發展程度也是不一(yī)的，每個階段對行業發展的要求也是各異的。因此，應有的放(fàng)矢，建立優先采用PPP模式實施的領域（行業）清單（Project Priorities），對于優先清單的項目給與一(yī)定的優惠政策，讓潛在社會資(zī)本随時知(zhī)悉政策鼓勵導向，并積極參與。根據2020年新冠狀疫情的實際情況，首個領域（行業）清單（Project Priorities）可以考慮醫療、養老、生(shēng)态環保、以及智慧城市、大(dà)數據、人工(gōng)智能、5G等 “新基建”。

試點“PPP+專項債”組合模式

初步判斷，疫情過後，面對疫情帶給我(wǒ)(wǒ)國經濟的下(xià)行壓力，财政政策會進一(yī)步發力，專項債發行額度進一(yī)步放(fàng)開(kāi)。爲保證投資(zī)的效率和質量，鼓勵“PPP+專項債”組合模式，其中(zhōng)專項債可以解決項目的投資(zī)融資(zī)問題，PPP解決專業服務問題，可以考慮明确DBO（設計-建設-運營，屬于PPP模式之一(yī)）方式并擴大(dà)其應用，由社會資(zī)本負責按照政府部門的要求按時保質地完成設計、建設和運營工(gōng)作。政府部門建立按效付費(fèi)的合同監管機制，有效地提高項目建設和運營效率。
筆者在2019年曾專門就DBO寫過一(yī)篇文章（有一(yī)種運作方式叫DBO，PPP知(zhī)乎）。與PPP模式中(zhōng)的BOT方式相比，DBO方式由政府部門負責融資(zī)，社會資(zī)本不必考慮融資(zī)、資(zī)本性支出的補償等方面的複雜(zá)問題,在運營階段隻負責運營和維修工(gōng)作，因而承擔的風險較BOT方式要小(xiǎo)得多。DBO 方式主要适用于政府直接投融資(zī)的一(yī)些公共服務項目, 并且這些項目的設計、建設、運營需要進行系統集成，尤其是運營方面專業性和技術性比較強。比如新建的垃圾處理廠、水廠、污水處理工(gōng)程、高速公路等項目。DBO方式屬于PPP模式之一(yī)。2019年度江浙一(yī)帶大(dà)量采用的EPC+M，EPC+O等實質上均屬于DBO方式。

清晰政策

促進存量項目采用PPP模式


根據中(zhōng)國人民銀行2019年度報告，中(zhōng)國已形成了280萬億國有資(zī)産。多年來，各地政府也投資(zī)了大(dà)量基礎設施，形成了國有資(zī)産。如果将存量國有資(zī)産和基礎設施拿出一(yī)部分(fēn)進行轉讓，不僅可以獲取大(dà)量資(zī)金，緩解當前财政收支壓力，又(yòu)能解決部分(fēn)地方政府的債務問題，推動地方政府職能轉換和行政改革。同時，存量項目采用PPP模式可以結合融資(zī)平台公司轉型和國企改制進行，取得多方共赢。
2014年PPP之初至今，國家層面多次下(xià)文推動存量項目采用PPP模式，但實際落地不多。固然是因爲存量項目缺少建設内容，目前以施工(gōng)類企業爲主的社會資(zī)本方無法獲取施工(gōng)利潤，積極性不高；但是存量項目采用PPP模式相關政策的不清晰也是一(yī)個重要原因。
例如：根據2016年6月24日實施的《企業國有資(zī)産交易監督管理辦法》第二條規定“企業國有資(zī)産交易應當遵守國家法律法規和政策規定，有利于國有經濟布局和結構調整優化，充分(fēn)發揮市場配置資(zī)源作用，遵循等價有償和公開(kāi)公平公正的原則，在依法設立的産權交易機構中(zhōng)公開(kāi)進行”。而當前社會資(zī)本采購是在政府采購平台進行的。存量項目采購社會資(zī)本究竟是在産權交易平台還是政府采購平台？資(zī)産轉讓和社會資(zī)本采購可否合并實施？再比如，實踐中(zhōng)有些存量項目轉讓的是存量資(zī)産的經營權，但資(zī)産經營權評估作價的方法，轉讓流程，風險的轉移，更新改造資(zī)産的權屬，稅費(fèi)的适用等均無法可依，難以明确界定。國有資(zī)産包括經營權轉讓可否有最高價的限制？有些稅務部門将經營權轉讓定性爲資(zī)産租賃進行稅收征繳，按照該種方法計算出的稅收金額，初步估算會達到評估價格的25%。是否可以對存量項目采用PPP模式采取優惠稅收政策？建議清晰政策，解決實踐中(zhōng)碰到的問題，促進存量項目采用PPP模式。

挑戰與機遇并存

增加使用者付費(fèi)的含金量


根據财政部公布的數據，2019年全國财政未完成全年預算任務，财政稅收增速創半個世紀以來新低；财政收入占GDP比重連續四年下(xià)降；财政收支差高達4.8萬億，創曆史新高，考慮到專項債後的實際赤字率爲7.1%；23個省市财政自給率不足50%，保增長、保發展，保民生(shēng)出現困難。
在這種情況下(xià)，可行性缺口補助機制PPP項目仍繼續占據主流地位，同時對可行性缺口補助中(zhōng)的使用者付費(fèi)部分(fēn)要求會更高，應該是實打實的真正經營性項目收入。
财政部财長劉昆在《求是》發表的《積極的财政政策要大(dà)力提質增效》指出，“單純靠擴大(dà)财政支出規模來實施積極的财政政策行不通，必須向内挖潛，堅持優化結構、盤活存量、用好增量”。中(zhōng)國PPP是政府和社會資(zī)本合作，核心特征是風險分(fēn)擔。風險分(fēn)擔換個角度，也是風險共擔。因此需要政府和社會資(zī)本精誠合作，充分(fēn)挖掘、增加PPP項目的商(shāng)業價值，考慮市場需求，增加商(shāng)業用途，以促進國内消費(fèi)來提高使用者付費(fèi)的含金量。
3 月 4 日的中(zhōng)共中(zhōng)央政治局常務委員(yuán)會召開(kāi)的會議提出加快5G、人工(gōng)智能、工(gōng)業互聯網、物(wù)聯網爲代表的新型基礎設施。這些新基建初步判斷爲經營性項目，探索新基建項目與PPP項目或者PPP模式的結合，也是增加使用者付費(fèi)含金量的一(yī)條路徑。
提高效率，精簡PPP運作流程

中(zhōng)國目前仍沒有統一(yī)的PPP法，但是以财政部發布的《PPP操作指南(nán)（試行）》爲核心的指南(nán)系列，已經形成中(zhōng)國PPP操作指南(nán)基本法律框架，包括操作指南(nán)（試行）、物(wù)有所值評價、财政承受能力論證、PPP綜合信息平台、PPP合同指南(nán)、PPP政府采購、PPP财政管理、PPP信息公開(kāi)、PPP正負面清單等。随着中(zhōng)國對PPP的理解應用不斷提升，建議根據中(zhōng)國PPP的實踐經驗，進一(yī)步精簡PPP運作流程，例如：
  • 資(zī)格預審變更爲可選項而非強制項。财金（2014）113号文設置資(zī)格預審主要是參考國際PPP經驗考慮到市場測試作用。但是國内外(wài)PPP項目采購政策規定不同，如國際上在采購階段根據市場測試結果可以變更PPP的核心邊界條件，但按照國内PPP相關政策規定，如果采購階段進行市場測試核心邊界條件發生(shēng)變化，則需要重新編制“兩評一(yī)案”并報批。從實踐來看，國内PPP項目市場測試主要是在編制“兩評一(yī)案”之前進行，主要目的是确認項目核心邊界條件，并體(tǐ)現在“兩評一(yī)案”之中(zhōng)。因此，建議将資(zī)格預審變更爲可選項而非強制項，即可以進行資(zī)格後審，同時資(zī)格預審時間可以與财政部（2017）87号令統一(yī)。如此，國内PPP項目采購有更多選擇餘地，可以節省采購周期，最終降低PPP項目實施周期。
  • 統一(yī)PPP項目入庫标準，探索承諾制入庫。什麽是PPP項目的入庫标準，各省标準不一(yī)。建議全國統一(yī)明确入庫标準和要求，并進行公示。PPP項目可進可退，不以入庫爲背書(shū)，入庫标準和要求應簡明扼要，給與每個PPP項目的靈活性和選擇性。當前由入庫評審專家(或第三方中(zhōng)介機構)決策入庫卻不承擔質量責任的做法，弊病頗多。PPP項目的質量責任應由實施機構和第三方中(zhōng)介機構等承擔，并經過采購社會資(zī)本而得到市場檢驗。因此，探索當前PPP項目的入庫審核制爲承諾入庫制。實施機構和第三方中(zhōng)介機構等做出承諾，保證按照國家相關規定編制文件、實施項目，并保證質量，PPP項目入庫不做實質性審查。但是省廳（部）中(zhōng)心有權對入庫PPP項目進行監管抽查，或者項目實施過程中(zhōng)出現或發現問題，則對實施機構和第三方中(zhōng)介機構等予以懲戒，例如不能實施新的PPP項目或者退出PPP市場等措施，如此更能改進PPP項目入庫及儲備管理工(gōng)作，加快項目儲備、開(kāi)發和落地進度。

借鑒國際最佳慣例

加強執行階段PPP項目管理

借鑒國際最佳慣例

加強執行階段PPP項目管理

筆者在2019年度和國際PPP專家共同收集了英國PPP項目資(zī)料，探究英國最終取消PF2的原因。根據分(fēn)析，其中(zhōng)一(yī)個核心原因是在PPP項目執行階段，投資(zī)大(dà)幅超資(zī)，運營成本上升，服務标準降低等造成PPP項目實施的結果實際上不“物(wù)有所值”。根據全國PPP綜合信息平台項目管理庫 2019年11月報，截止2019年11月30日落地PPP項目6216個，投資(zī)額約9.5萬億元，60%以上的PPP項目已經進入執行階段。因此，2020年度中(zhōng)國PPP一(yī)方面要抓新項目落地，另一(yī)方面也要抓執行階段項目監管，兩手都要硬。
建議吸收國際上PPP項目合同管理的最佳慣例、結合中(zhōng)國特定情況，進一(yī)步細化、規範相關政策文件中(zhōng)執行階段的管理内容，例如：
  • 抓住變更這個核心内容。嚴格禁止PPP項目變更是不可能的，但是進入執行階段，發生(shēng)頻(pín)繁變動或者重大(dà)實質性變更則從側面說明PPP項目原先交易結構設計包括邊界條件有問題。處理變更應考慮中(zhōng)國屬于成文法，有強制性規範的特殊情況，建議集中(zhōng)總結目前已有PPP項目的經驗和教訓，進行規範管理。
  • 建立物(wù)評和财評動态監控制度，設定在某種情況發生(shēng)（例如投資(zī)金額超過中(zhōng)标價格的10%）的情況下(xià)重新開(kāi)展物(wù)評和财評工(gōng)作。物(wù)評和财評不能僅限定爲在識别、準備階段的一(yī)次性工(gōng)作。
  • 與相關部門精誠合作、抓住核心，共同做好全生(shēng)命周期績效管理。PPP項目全生(shēng)命周期績效管理工(gōng)作單獨僅靠一(yī)個部門難度很大(dà)，必須各個相關方（财政部門、行業部門、項目公司等）精誠合作，各有分(fēn)工(gōng)、互相借鑒，方可做好。建議抓住運營期服務産出是否符合、履約是否符合、運營補貼預算績效三個核心即可，其他内容如建設期績效管理完全可以參照現有法律規定、其他部門的考核成果、竣工(gōng)驗收成果進行認定即可，或者屬于合同違約條款約定的内容，不建議事事必考。

完善修改配套制度


1) 中(zhōng)國PPP項目的或有責任應進行規範和管理。國際上PPP項目财政支出責任分(fēn)爲直接責任和或有責任兩種。前者是付款的責任發生(shēng)已知(zhī)，但是具體(tǐ)多少未确定；後者則是付款的責任多少、何時發生(shēng)、是否發生(shēng)不确定。《政府會計準則第10号——政府和社會資(zī)本合作項目合同》（财會〔2019〕23号）把國際上PPP項目的直接責任根據中(zhōng)國實際情況定性爲或有責任，但是對于國際上PPP項目的或有責任沒有進一(yī)步進行規範。例如PPP項目項下(xià)如果政府方違約需要支付的違約金、未達到最低需求保證量之時政府方的補貼、由于政府方原因導緻的提前終止補償款等，均屬于或有責任。加強這些或有責任管控，要求進行合理披露，并按照格式要求進行申報備注，可以從終端方面逆向促使地方政府誠信履約，不輕易發生(shēng)違約行爲。實際上屬于PPP項目廣義财政風險管理的内容之一(yī)。
2) 進一(yī)步完善Institutional PPP（即政府參股社會資(zī)本設立的項目公司）的相關法律制度。國際上對于Institutional PPP引起的挑戰研究内容很多，尤其是面臨的一(yī)些問題，例如利益沖突、政府能否和社會資(zī)本在市場的基礎上有效做出決定等問題均有一(yī)些觀點和處理方案。而中(zhōng)國PPP項目出資(zī)人代表的法律地位、責任承擔、出資(zī)責任、利益沖突、能否分(fēn)紅、能否參與項目公司清算資(zī)産等很多内容在法律層面均是空白(bái)。這些問題在當前階段還未顯現，但随着一(yī)些PPP項目争議的發生(shēng)，上述内容可能會成爲焦點和難點。

3) 從預算管理角度初步解決部門政策沖突。當前有關部門的PPP政策之間仍存在嚴重沖突，如特許經營這個概念，實踐就有建設部發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》、25号令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資(zī)本合作項目工(gōng)作導則》等多種理解，容易引起歧義且造成實踐中(zhōng)部分(fēn)項目選擇性适用政策，回避PPP操作流程運作，造成隐形負債等隐患。解決這個問題的根本辦法是盡快出台PPP立法。目前，可以參照亞行總結的經驗觀點（It may be worthwhile to regard a concession of public infrastructure and public services, however defined, as a form of PPP to be addresses through a single streamlined PPP project life cycle process），按照預算法規定，從預算管理角度進行規範，促進PPP模式的應用。



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